Participation, engagement, citoyenneté

Dossier documentaire

Un an de politiques de jeunesse (2014)

Avant-propos de Francine LABADIE, Isabelle FiÉVET, Agnès COCHET, INJEP, l’Observatoire de la jeunesse et des politiques de jeunesse, 2015 – 390 p.

Chaque année, les documentalistes de l’INJEP, Agnès Cochet, chargée de ressources documentaires, et Isabelle Fiévet, coordonnatrice de la mission de Documentation, réalisent un dossier documentaire sur une année de politiques de jeunesse. Le dossier regroupe une sélection de textes législatifs et réglementaires ainsi que des communiqués au sein d’un dossier PDF interactif intitulé « Un an de politiques de jeunesse ».

L’organisation thématique du dossier reflète l’action politique en direction de la jeunesse à la fois dans une approche transversale et interministérielle. Une dimension européenne est également présente.

Francine Labadie, chef de projet Observatoire de la jeunesse et des politiques de jeunesse, propose un avant-propos qui rappelle les faits marquants de 2014 en matière de politiques de jeunesse et porte une attention particulière sur l’inscription de la question territoriale à l’agenda politique 2014.

 

Avant-propos, par Francine Labadie
Chef de projet Observatoire de la jeunesse
Coordinatrice de la mission Observation, évaluation (INJEP)

L’année 2014 a été indéniablement marquée par l’inscription de la question territoriale à l’agenda politique. Les registres de légitimation sont bien connus car récurrents de longue date : il s’agit de simplifier et de rationnaliser, comme le souligne D. Béhar [1] , ainsi que le propose depuis les années 1970 « la pensée modernisatrice à propos de la relation entre action publique et territoires ». La simplification vise essentiellement à réduire le nombre des échelons territoriaux ; la rationalisation à favoriser la spécialisation des collectivités à travers une nouvelle répartition des compétences.

Cette réorganisation territoriale dessine un nouvel ordre politique, une nouvelle architecture territoriale, demeurant multi-niveaux, avec des collectivités à périmètre plus large mais à compétences limitées.

Chronologiquement, la réforme territoriale s’est ouverte en janvier 2014 avec la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles. Le 1er janvier 2015 ont vu le jour 11 métropoles ; celles du Grand Paris et d’Aix-Marseille Provence seront créées en janvier 2016. Le second volet de la réforme a consisté dans l’adoption de la nouvelle carte des régions dont le nombre passe de 22 à 13, validée récemment par le Conseil constitutionnel. Le troisième volet de la réforme, le projet de loi portant nouvelles organisation territoriale de la république (NOTRE), qui vient d’être adopté en première lecture par les deux assemblées parlementaires, vise surtout à clarifier les compétences des différents échelons territoriaux, mais prévoit aussi la montée en puissance progressive de l’intercommunalité par l’adoption du seuil de 20 000 habitants.

Ce « territorialisme institutionnel » pour reprendre la formule de D. Béhar, P. Estèbe, M. Vannier [2] , va-t-il modifier la fabrique des politiques publiques, jusqu’alors marquée, selon ces auteurs, par « l’interterritorialité », c’est-à-dire « la recherche d’efficacité de l’action publique territoriale, l’articulation, l’assemblage des territoires ».

Il est permis d’en douter car « il n’y a pas d’un côté des politiques publiques qui seraient par nature interterritoriales, et de l’autre des politiques qu’on pourrait plus simplement continuer à concevoir, déployer et porter territoire par territoire, par eux-mêmes et pour eux-mêmes. ». En d’autres termes, le nouveau design institutionnel ne fait pas disparaître la question majeure de la gouvernance, c’est-à-dire de la coordination des acteurs des territoires en vue d’une plus grande cohérence et d’une plus grande efficacité de l’action publique. L’enjeu étant bien, faut-il le rappeler, « de produire des biens et des services d’intérêt public en adéquation avec une société dont les usages outrepassent constamment les territoires, sans pour autant les renier », comme l’indiquent les experts cités.

Les évolutions à l’œuvre en 2014 dans le champ de la jeunesse qui mobilise, de fait, des niveaux territoriaux et des acteurs de jeunesse nombreux, à des échelles variables, en constituent une bonne illustration.

Dans le champ de l’éducation d’abord : après la généralisation de la nouvelle organisation du temps scolaire dans les écoles primaires à la rentrée 2014, l’heure est venue de la généralisation des projets éducatifs territoriaux (PEDT) sur l’ensemble du territoire. Il s’agit, rappelons-le, d’un cadre permettant de formaliser les démarches des collectivités territoriales visant à mettre en place des « parcours éducatifs cohérents et de qualité, avant, pendant et après l’école », en partenariat avec l’Etat, et les associations locales, les représentants des familles, sans oublier souvent la Caisse d’allocations familiales ou la Mutualité sociale agricole (MSA). Il organise donc la complémentarité des temps éducatifs et encourage le développement d’une nouvelle offre d’activités périscolaires, voire extrascolaires. Plus largement, il constitue une reconnaissance de la valeur de l’éducation non formelle dans un pays qui longtemps n’a eu d’égards que pour l’éducation formelle, à la différence d’autres pays européens.

De nombreuses expérimentations avaient vu le jour depuis les années 1980 et cette généralisation constitue indéniablement une avancée, en congruence avec l’inscription des PEDT au code de l’éducation et la première circulaire sur les objectifs et les modalités de leur élaboration du 23 mars 2013. La circulaire n° 2014-184 du 19-12-2014 fait un pas de plus en proposant des outils et démarches pour développer les PEDT et appuyer la coopération : notamment le recours à un instrument financier dans certaines conditions, le fonds de soutien aux communes pour la mise en place d’activités périscolaires ; ou encore des outils d’appui aux collectivités tels qu’une banque de ressources en lignes, ou le recours à l’expertise d’une équipe d’accompagnement issu du groupe d’appui départemental (GAD). « L’éducation partagée » progresse donc et la coopération semble s’organiser autour du principe de la mutualisation des ressources.

La même logique fonctionnelle de mutualisation des ressources semble présider dans la promotion des « campus des métiers et des qualifications » qui vise la constitution sur un territoire donné d’un réseau d’acteurs de l’éducation et de la formation, initiale et continue, générale et professionnelle, centré sur des filières spécifiques et sur un secteur d’activité correspondant à un enjeu économique national ou régional. Ces deux cas de territorialisation restent cependant illustratifs de politiques territorialisées, visant la mise en œuvre d’une politique nationale sur un territoire donné.

Le lancement de ce nouveau label doit, bien sûr, être rapproché de la création par la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale (art.22) du Service public régional de l’orientation (SPRO). Celui-ci a deux grands objectifs :

  • mieux articuler les actions entre les différents acteurs de l’orientation, de la formation professionnelle et de l’emploi ;
  • renforcer la compétence des Régions en matière de formation professionnelle et d’apprentissage et leur confier de nouvelles missions en matière d’orientation et de prise en charge des jeunes sortant du système de formation initiale sans diplôme ni qualification. Le service public de l’orientation est assuré par l’État et les Régions. L’État définit, au niveau national, la politique d’orientation des élèves et des étudiants dans les établissements scolaires et les établissements d’enseignement supérieur. La Région organise le service public régional de l’orientation tout au long de la vie. Elle met en réseau tous les services, structures et dispositifs concernés. Elle coordonne les actions des autres organismes participant au service public régional de l’orientation ainsi que la mise en place du conseil en évolution professionnelle, assure un rôle d’information et met en place un réseau de centres de conseil sur la validation des acquis de l’expérience.

On le voit donc, avec cette nouvelle prérogative dans le domaine de l’orientation, la Région tend à devenir de plus en plus un ensemblier, comme elle le revendique, du parcours du jeune, de la formation à l’emploi. On a affaire ici à des politiques territoriales, c’est-à-dire des politiques élaborées et conduites par des acteurs locaux. Est-ce le signe que l’on commence peut-être ainsi, pour reprendre les termes de Thierry Berthet, directeur de recherches CNRS (Centre Emile Durkheim, Bordeaux) lors des rencontres de l’Observatoire de la jeunesse /INJEP à l’occasion de la parution du rapport « Parcours de jeunes et territoires » [3] , « à faire confiance aux acteurs locaux plutôt que d’essayer de leur imposer des schémas de fonctionnement » ? Il n’en demeure pas moins, comme l’a justement souligné Thierry Berthet, que cette compétence reste pour l’heure « accessoire à celle du développement économique » et que les administrations régionales ne paraissent pas encore organisées de façon optimale pour répondre à cet enjeu du parcours des jeunes.

Dans le domaine de l’emploi, à proprement parler, c’est encore en 2014, un autre type de territorialisation qui est à l’œuvre avec l’extension de l’expérimentation de la Garantie jeunes. Il semble privilégier une nouvelle approche du maillage territorial dans ce champ, en agissant prioritairement là où les problèmes sociaux sont les plus intenses, et non comme auparavant en agissant uniformément sur l’ensemble du territoire. Là c’est bien d’une politique territorialisée mais ciblée qu’il s’agit. Cette intervention publique différentielle fondée sur l’équité fait se rapprocher la géographie des politiques d’emploi de celle de la politique de la ville, puisque 60% des quartiers en politique de la ville sont concernés. Cela revient aussi à admettre que les coordinations d’acteurs impliquées dans la gouvernance, les comités locaux de la Garantie jeunes, peuvent être différents d’un territoire à l’autre.

On pourrait encore prendre de nombreux exemples en 2014 d’évolution en termes de territorialisation, comme celui du logement où, comme dans le champ de l’emploi, les politiques publiques se font dans l’ajustement des offres locales et des parcours personnels, où territorialisation rime avec individualisation, où la demande sociale est désormais plus prise en compte. Tous les dispositifs présentés sembleraient ainsi montrer que les frontières se brouillent de plus en plus entre politiques territorialisées et politiques territoriales. Si le dépassement du clivage bien connu en sciences politiques entre secteur et territoire est en cours, on semble cependant encore loin de la prise en compte des usages réels des territoires par les jeunes, qui outrepassent les frontières politico-administratives… L’interterritorialité, fondée sur les usages, une piste pour l’action publique, assurément, mais très complexe à mettre en œuvre comme l’ont montré les débats des Rencontres du 27 janvier 2015 [4] …