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Interview croisée de Jean-Pierre Halter et Marie Dumollard

Politiques de jeunesses : un rapport de l’INJEP analyse la politique de jeunesse de six villes moyennes

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Quelles sont les caractéristiques des politiques locales de jeunesse dans les villes moyennes ? Le rapport, « Villes et jeunesses. Nouvelles configurations de l’action publique locale en matière de jeunesse », édité par l’INJEP analyse les politiques publiques de jeunesse de six villes de 18 000 à 63 000 habitants. Approche transversale, acteurs, territoires, place des jeunes constituent la grille de cette analyse.

visuel_newsJean-Pierre Halter, chercheur associé, et Marie Dumollard, chargée d’études et de recherche à l’INJEP, ont écrit le rapport « Villes et jeunesses. Nouvelles configurations de l’action publique locale en matière de jeunesse ». Il est consacré à la structure et à l’évolution des politiques locales de jeunesse sur six communes de taille moyenne. Entre territorialisation et approche globale de la jeunesse, ce document analyse les évolutions de l’action publique dans le domaine, identifiant quatre axes structurants : l’approche transversale, le rôle et la posture des acteurs, la prise en compte du territoire dans ses différentes dimensions, la place des jeunes au sein de ces politiques. Il révèle encore l’enjeu de l’articulation de chacun de ces axes… dans un paysage des politiques publiques de jeunesse profondément remodelé. Ce rapport est le fruit d’un travail de capitalisation et d’une analyse secondaire des travaux menés dans le cadre de missions d’accompagnement de l’INJEP auprès des collectivités locales depuis 10 ans.

Pourquoi avez-vous publié ce rapport, à quelle nécessité obéit-il ?

Marie Dumollard : Ce rapport obéit à deux nécessités : une nécessité interne et une nécessité externe. Il s’agissait pour nous de capitaliser les analyses issues des missions d’accompagnement et des travaux de diagnostics territoriaux menés auprès des collectivités locales depuis le début des années 2000 par l’INJEP. A l’heure où s’amorcent des reconfigurations majeures des politiques territoriales et éducatives, il est en effet stratégique pour nous de tirer les leçons de ces travaux. Mais cette prise de recul, d’analyse et de compréhension des enseignements de l’action publique en faveur des jeunes dans les territoires, nous souhaitons la verser au débat public. D’où la nécessité de publier ce travail dans un rapport aussi complet que possible.

Ce travail d’introspection n’a-t-il pas été d’autant plus délicat à réaliser que les pratiques de l’INJEP auprès des collectivités locales ont évolué au cours des ans ?

Jean-Pierre Halter : Au départ, nos interventions prenaient essentiellement la forme de diagnostics territoriaux. Il s’agissait, pour dire les choses à grands traits, de répondre aux exigences des services centraux et déconcentrés de la jeunesse et des sports, mais aussi de partenaires comme la CAF dont les conditions de financements dépendaient du diagnostic posé par des experts indépendants tels que l’INJEP. C’est l’époque où se mettent en place, un peu partout dans les territoires, des projets éducatifs locaux (PEL), qui deviendront plus tard les Projets éducatifs territoriaux (PET).

Par la suite, nous sommes allés vers des missions d’accompagnement pour réfléchir, avec la ville, sur sa politique de jeunesse en mobilisant les acteurs jeunesse de la commune, les autres services, les élus… On a transformé les commandes initiales de diagnostic, on est allé vers une démarche de compréhension des acteurs, de la commune, des associations, de leurs projets et de leurs intentions. Et qui dit comprendre, dit expliquer, faire parler sur les transformations, préconiser et suivre la mise en œuvre de ces préconisations.

Pourquoi et sur quels critères avez-vous fondé le choix de ces six villes et de relater l’expérience menée par l’INJEP avec elles ?

Jean-Pierre Halter : D’abord les six villes sur lesquelles portent notre étude sont des collectivités avec lesquelles nous avons gardé contact plusieurs années après notre intervention. Ensuite, elles nous intéressaient plus particulièrement parce que la plupart des travaux qui ont été menés en sociologie de la jeunesse l’ont été sur des grandes villes. Mais les villes moyennes, celles dont la population oscille entre 18 000 et 60 000 habitants et qui regroupent à peu près le quart de la population française n’avaient pas vraiment été observées. Or, ces villes sont parfois confrontées à des processus de désindustrialisation et/ou de reconversion extrêmement brutaux. Et toutes, ou presque, ont mis néanmoins en place des politique de jeunesse volontaristes. La recherche s’est beaucoup penchée sur la ville-métropole, fortement décentrée, ou, à l’inverse sur le milieu rural ou semi-rural qui fait l’objet d’une intention particulière. En revanche, peu de choses sur ces villes moyennes qui souvent n’ont d’autres choix que de se transformer profondément.

Pourtant quoi de commun entre une sous-préfecture isolée entourée de territoires ruraux et une petite ville encapsulée dans la grande métropole parisienne ?

Jean-Pierre Halter : C’est vrai, il n’y a pas de ville moyenne type, mais des typologies de villes moyennes. Beaucoup se caractérisent par une mono industrie, une activité phare. La désindustrialisation les a poussées vers une forte paupérisation. C’est parfois très violent. A côté, il y a des villes moins touchées mais dont l’isolement les rend très dépendantes des pouvoirs publics. On trouve encore le cas de figure de communes, littéralement « siphonnées » par une agglomération englobante, très attractive, et qui doivent en permanence positionner leur offre de loisirs et culturelle par rapport à la ville-centre à laquelle elles sont littéralement amarrées. Enfin, il y a des villes qui, pour des raisons relevant à la fois de l’histoire, de leur sociologie ou de l’inflation immobilières dans les villes-centres, vivent une période d’expansion massive de leur population.

Marie Dumollard : La force de ce rapport vient du fait qu’il autorise une typologie des villes moyennes qui ont mené des politiques de jeunesse en même temps qu’il rend compte de l’élaboration, de la mise en place, et du suivi des politiques de jeunesse, avec le recul de plusieurs années. Nous avons pu constater que certaines réalisations sont le fruit de nos préconisations et vérifier leur pertinence. Une ville enclavée, confrontée aux questions de mobilités de jeunes et à des contraintes budgétaires, a développé un réseau important de pistes cyclables et de modes de déplacements publics ou alternatifs. On a là un exemple d’une initiative visant le désenclavement d’un territoire à travers une action favorisant la mobilité des jeunes. Un autre élu a compris qu’il fallait mettre en place au sein de ses services une petite équipe chargée de la jeunesse, souple mais soutenue politiquement, pour travailler avec les autres services et ramener de la logique « jeunesse » dans tous les services de la municipalité.

Vous laissez à penser que les politiques de jeunesse préfigurent les politiques publiques de demain, par les dynamiques partenariales qu’elles instaurent ou par le fait qu’elles privilégient les approches globales et les logiques de territoires ?

Marie Dumollard : Les politiques de jeunesse ne sont pas précurseurs mais elles sont symboliques de ces nouvelles façons de mener des politiques publiques. Transversales, elles appellent des acteurs issus de secteurs hétérogènes, comme le monde associatif, celui des fonctions publiques territoriales ou d’Etat, à trouver des accords sur le projet, à inventer des collaborations transversales, ou à fonctionner en faisant appel à des contrats, à des conventionnements.

Jean-Pierre Halter : Il y a 30 ans, il n’y avait que peu de politiques de jeunesse dans les collectivités, et principalement des politiques de loisirs. Le phénomène est donc relativement récent. Il est aussi concomitant des diverses politiques de la ville, lesquelles ont fait émerger cet impératif de transversalité pour sortir certains quartiers de leurs difficultés.

L’intérêt des politiques de jeunesse c’est qu’elles sont récentes. Elles n’ont pas eu le temps de se « fossiliser », c’est-à-dire de construire un modèle institutionnel unique comme les politiques sociales par exemple. Elles évoluent en fonction de l’autonomisation et la capacité d’initiative des acteurs. Dès lors qu’une mairie affirme que la jeunesse ce n’est pas que de la politique de loisir et de temps libre, son action va gagner les champs de l’emploi, de la culture, du transport… Par voie de conséquence s’impose la nécessité d’une vision globale de la jeunesse. Nous avons constaté par ailleurs que des petits services de jeunesse, souples, mais soutenus politiquement parviennent à dynamiser les services de la ville. Donc, de ce point de vue, les politiques de jeunesse peuvent illustrer les politiques intersectorielles et favoriser la collaboration entre les services.

Pourquoi le territoire est-il au cœur de votre réflexion ?

Marie Dumollard : Parce que le territoire est une variable qui va influencer considérablement les politiques de jeunesse, avec des déterminants historiques forts, comme la présence ou non d’une tradition de collaborations entre acteurs. C’est aussi le territoire administratif, c’est-à-dire le couplage de la commune et de l’intercommunalité, les articulations avec la région, le département, l’Etat. C’est encore, le territoire des pratiques, des manières dont les jeunes étudient ou se déplacent qui va forcément impacter les liens entre les villes. C’est aussi un déterminant économique majeur qui pèse dans les décisions d’une entreprise de s’installer ici plutôt qu’ailleurs.

Jean-Pierre Halter : Il me semble qu’aujourd’hui la dimension territoriale doit être prise en compte dans son acception de territoire vécu. Le territoire est en effet un espace dont la réalité humaine et économique peut à tout moment varier et déterminer ses conditions d’ouverture et de prospérité. Alors, oui, j’ai tendance à penser que les relations entre les différents niveaux de territoires sont aussi importantes que les relations entre les services et autant structurantes. La mobilité, pour ne choisir qu’un exemple, est plus acceptée dans un territoire ouvert que dans un territoire de repli, où cette mobilité aura tendance à être vécue comme une injonction.

A vous lire, il semble que la qualité d’une politique de jeunesse soit fortement liée à la qualité des acteurs et à leur capacité à porter une vision politique ?

Marie Dumollard : C’est vrai s’agissant de nombreuses politiques publiques, mais c’est encore plus vrai en matière de politiques de jeunesse. Au fond, l’approche qui me semble la plus opportune, c’est l’approche dite systémique. Qu’est-ce qui se joue ? Sur quel territoire ? Quels sont les jeux de pouvoirs ? Quelle est la réalité socio-économique, quelles sont les pratiques culturelles et de loisirs ? Effectivement, comprendre comment fonctionne une politique de jeunesse, c’est comprendre qu’elle est due à la fois à la qualité des territoires et à celle des acteurs. D’ailleurs à l’origine des demandes d’intervention de l’INJEP il y a un acteur, élu ou technicien, porteur d’une vision, d’une ambition ou d’une hypothèse de travail.

Jean-Pierre Halter : On a beaucoup abordé la question du tandem élu/technicien dont la qualité du lien est primordiale, mais les acteurs ne sont pas que des personnes. Ce sont aussi des institutions. S’agissant d’une commune, même dans le cadre de ses compétences exclusives en matière d’offre de loisirs, elle agit presque toujours sous la pression des acteurs et partenaires qui ont leurs contraintes propres, sont plus ou moins bien disposées etc. Je fais observer également que celui ou celle qui produit la politique publique de jeunesse ne fait pas que subir cette pression. Parce que les politiques de jeunesse ne sont pas « fossilisées », elles s’imposent bien souvent par des acteurs de changements : des hommes et des femmes qui incarnent une autre manière de percevoir le cadre de leur action.

D’où l’importance de l’évaluation du projet ?

Jean-Pierre Halter : Oui, mais le tort est bien souvent de produire des évaluations centrées sur des mesures d’efficacité plus que sur des mesures de pertinence et d’utilité. En raison des alternances politiques, les municipalités sont rarement dotées d’outils d’évaluation dans le temps. L’évaluation d’une politique de jeunesse doit se fonder sur les gains, les processus, la façon dont le projet est mis en œuvre. Elle doit avoir une fonction prospective. Mais cette temporalité se heurte avec l’agenda politique. En d’autres termes, elle est féconde en début de mandat et si elle se donne d’autres ambitions que de dresser un état des lieux de la précédente mandature.

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